作者简介：郭景，荷兰注册律师、荷兰景舜律师事务所创始人(www.jinglawfirm.nl)。阿姆斯特丹大学法学博士、英国牛津大学法学硕士、荷兰莱顿大学荷兰法学士、硕士。
引言
荷兰是全世界第一个实行娼妓合法化的国家，合法化的标志是2000年10月1日生效的《修改刑法典及若干其它法典和法律法》（荷兰语称为Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van het Wetboek van strafrecht, enige wetboeken en enige wetten）。本文将简要介绍荷兰娼妓合法化的基本指导思想、核心立法目的、主要制度安排、运作实施情况和立法改革动态。
为符合中文的一般语言习惯，本文使用了“娼妓”、“娼妓合法化”和“娼妓行业”等表述。但需要说明的是，在荷兰法律的语境下，本文中“娼妓”一词应理解为“有偿提供性服务的人”，并不只限女性，荷兰语里也称为 “性工作者”（sekswerker）。
一、基本指导思想及立法目的
在娼妓合法化问题上，荷兰立法机构的基本态度是，娼妓活动无法根除，法律能做的是通过合法化加以监管，从而尽量减少娼妓活动可能造成的不利影响（例如贩卖妇女、强迫卖淫、传播疾病等）。至于娼妓活动违背道德的问题，荷兰的做法是将道德与法律区分，法律允许并不意味着政府支持卖淫嫖娼等性交易。
基于上述基本指导思想，荷兰娼妓合法化确定了几个核心立法目的，主要包括：
（一）进一步打击和减少贩卖妇女和强制卖淫。
（二）加强保护未成年人，进一步打击和减少接受未成年人性服务的行为。
（三）加强对性工作者的保护，特别是对其人身安全、自由和健康的保护。
二、合法化前的法律规定
荷兰的娼妓合法化并不是对提供和消费有偿性服务这两种行为本身进行合法化（中文日常用语一般将这两种行为分别称为“卖淫”和“嫖娼”）。在荷兰，这两种行为本身在2000年10月1日之前就不构成犯罪，因此无需合法化。
合法化之前在荷兰构成犯罪的，是组织他人卖淫、为他人卖淫提供条件及从他人卖淫中获利等行为。为便于讲解，下文将把这些行为统称为“经营娼妓业务行为”。荷兰的娼妓合法化，实际上是对经营娼妓业务行为在一定限度内实行合法化，即仅允许经营成年性工作者自愿提供性服务的业务。换言之，娼妓合法化后，在荷兰经营未成年人卖淫或强迫性工作者卖淫，仍然构成犯罪。
三、合法化的主要法律制度安排
荷兰的娼妓合法化是一套“有破有立”的综合举措。所谓“破”，是指废除老的法律规定。“立”是指增加新法律规定或修改旧法律规定。
具体而言，在娼妓合法化过程中，荷兰废除了《荷兰刑法典》原第250bis条和第432条。这两条原来将所有“经营娼妓业务行为”均定性为犯罪。废除该两项规定后，“经营娼妓业务行为”不再构成犯罪，但由于荷兰同时采取了其他法律措施（详见下文），这并不意味着娼妓合法化后所有经营娼妓业务的行为都不再受任何约束。
在“立”的方面，荷兰对刑法和行政法都进行了适当调整。在刑法方面修改了若干法条，例如将强迫他人卖淫和组织未成年人卖淫的最高刑罚提高到十年（《荷兰刑法典》第250a条，现第273f条）。此外还增加了第248b条，规定接受16到18岁之间的未成年人卖淫服务的行为构成犯罪，最高可处四年有期徒刑。至于嫖宿16岁以下未成年人，这种行为原来就构成犯罪，在合法化过程中未作改动。
在行政法方面，荷兰在《市政府法》中增加了第151a条，授予每个市议会制定当地娼妓行业管理地方法规的权力。这可以说是荷兰娼妓合法化最重要的一个环节，即通过地方立法和执法对合法化后的娼妓行业进行规范和监管。
荷兰虽然国土面积不大，但是地方行政区划分得相当细致，全国共划分为350多个市。这三百多个市绝大部分都制定了各自在娼妓行业方面的管理规定，而且这些规定有一个共同的重要管理手段，即实行娼妓行业营业许可证制度。也就是说，要在这些城市合法经营娼妓业务，就必须申请并获得市政府颁发的娼妓行业营业许可证。
至于怎样才能取得娼妓行业营业许可证，下文将以荷兰首都阿姆斯特丹这个娼妓行业比较发达的城市作为例子，介绍阿姆斯特丹对于合法娼妓行业经营提出了哪些主要要求。
四、阿姆斯特丹娼妓行业管理规定
阿姆斯特丹的娼妓行业有三种合法经营方式：
（一）橱窗式服务，即工作者站在街边橱窗里，由顾客挑选。
（二）会所式服务，即顾客必须进入会所才能见到服务提供者并接受服务。
（三）上门服务，即顾客可要求工作人员到指定地方提供服务。
以上三种经营方式都必须向阿姆斯特丹市政府申请许可证，申请的具体条件依经营方式不同而稍有不同，但最重要的是以下两项共同要求（只有以下两份文件均获批准且满足其它各项要求，申请人才可获得阿姆斯特丹娼妓行业营业许可证）：
（一）申请人必须制定《娼妓业务经营计划书》，计划书主要内容详见下文。
（二）申请人必须填写《经营者背景信息表》。通过该信息表，市政府可掌握经营者的财务状况和犯罪记录等信息，这有利于切断娼妓行业同犯罪组织之间的联系。
申请过程中，《经营计划书》可以说是最核心的文件。在该文件中，申请人主要必须说明以下三方面内容：
（一）经营者采取了哪些措施以确保提供性服务的工作人员系出于自愿而非受强迫。这方面的一项具体措施是经营者必须同工作人员进行上岗前谈话，通过谈话调查清楚服务人员是否出于自愿，且是否有足够的自立和自救能力。
（二）经营者采取了哪些措施以保护服务人员和顾客的安全。例如对于橱窗服务的经营者，阿姆斯特丹地方法规要求其在提供服务的房间内必须设置警报器，且在营业时间内必须派人在橱窗外定期巡查。
（三）经营者采取了哪些措施以保护工作人员和顾客的健康。《经营计划书》中必须有一章专门陈述卫生和健康措施，且该章必须得到当地卫生监管部门批准。荷兰疾病控制机构就此专门制定了《性行业及性工作者卫生指导规定》（荷兰语称为Hygiënerichtlijn voor seksbedrijven en sekswerkers），《经营计划书》必须要达到该规定的要求。上述卫生指导规定制定得相当详细，例如原则上服务完每个顾客后都要更换床单，每个营业场所都必须设有供服务人员和顾客使用的淋浴设施，对营业场所必须进行定期清扫和消毒（地板每天清扫，墙面每周清洁等）。
《经营计划书》获得批准并取得《营业许可证》后，经营方就必须按《经营计划书》进行运营，阿姆斯特丹市政府可能对经营者进行检查。如果发现违规，执法部门可对涉事经营者予以处罚，例如罚款或查封营业场所等。
五、运作实施基本情况
娼妓合法化后，荷兰政府对娼妓行业运作情况进行过几次调查（例如2002、2007、2014和2018年调查报告等）。笔者能找到的荷兰娼妓行业营业许可证数量的最近统计源自2014年官方调查报告，官方统计显示2014年荷兰共有674家取得了营业许可证的娼妓业务经营企业和个人。
从现有几份官方调查报告来看，合法化后荷兰娼妓行业运作情况总体良好。几份官方调查报告均显示，从对取得营业许可证的娼妓业务经营者进行的检查来看，经营者基本上都遵守相关法律规定。从对性工作者的访谈来看，多数受访者对其工作总体较为满意。
然而，官方调查也暴露出一些需要改进的问题，例如：
（一）非法娼妓活动依然存在，贩卖妇女、强迫卖淫等犯罪并未根除。
（二）各城市间娼妓行业立法规定及监管力度存在差异，因而给规避监管提供了可乘之机。
（三）随着互联网和社交媒体等新技术的发展，娼妓行业的营业方式发生了重要变化。以前娼妓行业的服务大多有固定营业场所，2000年合法化时，大部分监管规定亦系基于当时场所固定的经营模式而制定。然而近年来娼妓行业的服务方式变得越来越有流动性，若仍依以前重于固定场所的模式加以监管，则监管漏洞可能越来越大。
六、娼妓行业立法改革动态
考虑到娼妓行业营业方式的变化和现有法律制度存在的问题，荷兰政府从2009年开始就在推动对娼妓行业立法的改革，但提交的新法案一直未获议会批准。该领域立法改革最新进展是，荷兰内阁于今年1月26日向荷兰议会又递交了一份名为《性工作监管法》的新法案（荷兰语称为Wet regulering sekswerk）。
新法案提出了几项重要改革措施，例如：
（一）实行全国统一的营业许可制度，不仅娼妓业务经营者，而且每个性工作者都必须申请并取得政府颁发的许可证。
（二）设置全国统一登记簿，对所有娼妓业务经营者及性工作者许可证进行登记，登记过程中将保护从业人员隐私，登记簿中收录的许可证号可供公众查询。
（三）为进一步打击非法娼妓活动，修改《荷兰刑法典》，规定以获利为目的故意帮助他人非法提供性服务的行为构成犯罪，最高可处两年有期徒刑。此外，消费非法娼妓服务的行为也构成犯罪，最高可处一年刑事拘禁。
上述法案今年年初刚提交荷兰议会，最终能否通过目前尚难预测。笔者会继续关注立法进展，有关动态会及时与读者分享。
注：本文截稿时间为2021年4月7日。